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中國城市水安全的內(nèi)涵、隱患及對策

引言

     隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化水平的提高，城市規(guī)模逐漸擴(kuò)大，城市人口逐漸增加，城市水資源短缺、水環(huán)境污染、洪澇、干旱等水安全問題日益凸現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)城市水資源可持續(xù)利用、保障城市水安全，是當(dāng)前的一項迫切而重大課題。本文試圖在探討城市水安全內(nèi)涵的基礎(chǔ)上, 從水系統(tǒng)的角度分析影響我國城市水安全的主要問題，并針對我國城市水安全的現(xiàn)狀，提出保障城市水安全的基本對策。

一、城市水安全的基本內(nèi)涵

     水安全的概念是在世紀(jì)之交正式提出來的。一些國外專家或國際組織[1-3]從水資源保護(hù)和利用的角度理解水安全，認(rèn)為水安全的核心思想是以公平、高效和統(tǒng)一的方法保護(hù)水資源，同時適當(dāng)?shù)亻_發(fā)利用水資源，以滿足人類生存、發(fā)展和其他經(jīng)濟(jì)活動的需要。國內(nèi)許多學(xué)者[4-7]在分析了我國的水安全問題后，從保護(hù)人身財產(chǎn)安全、保護(hù)環(huán)境、保持社會穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面對水安全的定義進(jìn)行了探討。
在綜合大量城市水安全事例和國內(nèi)外專家研究的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，城市水安全問題主要是指由于城市水資源短缺、水污染、水環(huán)境破壞、以及洪澇、干旱等災(zāi)害對城市經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、人民生命和財產(chǎn)造成的威脅，因此，城市水安全至少應(yīng)該包括以下幾個方面的內(nèi)涵：足夠的水量、合格的水質(zhì)、持續(xù)的供給、通暢的排水和有效的治污等。
（1）足夠的水量
     水是城市發(fā)展必需的重要基礎(chǔ)資源，足夠的水量是保證城市正常生產(chǎn)和生活的前提。足夠是指在一定的自然、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平條件下，保證城市正常生產(chǎn)、生活和生態(tài)需求的最低用水量。一般來說，城市供水水源保證率應(yīng)介于90%-97%之間[8]，具體情況視其城市規(guī)模、城市性質(zhì)、水資源條件的不同而有所區(qū)別。過度的用水就是浪費(fèi)，不僅會加劇水資源的供需矛盾，破壞城市的生態(tài)環(huán)境，而且影響城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至危及社會的穩(wěn)定。
（2）合格的水質(zhì)
     對于城市用水而言，僅僅有足夠的水量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要有合格的水質(zhì)。我國規(guī)定，城市水源水質(zhì)應(yīng)滿足《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）、《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T14848-93）、《生活飲用水水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（CJ3020-93）等的有關(guān)要求；供水水質(zhì)應(yīng)符合《城市供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（CJ/T206-2005）、《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB5749-85）等有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求。當(dāng)然不同的用水需求對水質(zhì)的要求是不一樣的，如飲用和食品加工對水質(zhì)的要求比較高，而冷卻用水和環(huán)境用水對水質(zhì)的要求低。合格的水質(zhì)是居民用水安全和工業(yè)生產(chǎn)正常運(yùn)行的保證。
（3）持續(xù)的供給
     城市的用水需求是連貫的、相對穩(wěn)定的，受自然和人為因素的影響小，持續(xù)的、不間斷的供給是城市水安全的重要內(nèi)容。水資源的“斷炊”會使城市的發(fā)展陷入癱瘓，造成的后果將是無法估量的。因此，每個城市都需要有穩(wěn)定的水源和足夠的供水能力，都需要有良好的運(yùn)行和管理機(jī)制，以滿足城市持續(xù)的用水需求。
（4）通暢的排水
     城市需要有完善的排水系統(tǒng)保障城市雨水和污廢水的通暢排放，保障城市良好的衛(wèi)生環(huán)境和免遭洪澇的災(zāi)害。城市每天用水量的約80%最后都要以廢水的方式排放，城市的排水系統(tǒng)需要滿足城市的日常排水需要，保證污廢水的及時有效排出；同時還要有足夠的預(yù)留空間，保證雨季和汛期雨水量大時的城市雨水排放需求。排水不暢或者排水容量過小，都會引起城市積水，甚至引發(fā)局部的洪澇災(zāi)害。
（5）有效的治污
     城市的污廢水需要經(jīng)過處理達(dá)標(biāo)后才能排放，有效的治污能夠保證城市良好的居住和生態(tài)環(huán)境。污水沒有經(jīng)過有效的處理后排放，必然污染水源水質(zhì)，破壞城市生態(tài)環(huán)境，影響居民身體健康。有效的治污能夠保證城市水資源的良性循環(huán)，保證良好的生產(chǎn)和生活秩序。1993年以來，國家及相關(guān)部委相繼頒布了《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《中華人民共和國水污染防治法》（修正）和《中華人民共和國水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這些法律法規(guī)是進(jìn)行污水治理的保障。
     保證城市擁有足夠的水量、合格的水質(zhì)、持續(xù)的供給、通暢的排水和有效的治污是實(shí)現(xiàn)城市水安全的根本保障，但是由于自然或者人為的原因，如發(fā)生干旱、洪澇、突發(fā)危機(jī)事件等影響到城市水安全時，還需要城市有完善的預(yù)警機(jī)制和較強(qiáng)的應(yīng)急能力。

二、我國城市水安全的主要隱患

我國是一個城市水安全問題比較突出的國家，城市水安全的隱患主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
（1）水源污染
     隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國污水直排量逐漸增加，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的面源污染，導(dǎo)致區(qū)域性水環(huán)境功能退化，城市供水水源受到不同程度的污染，部分水源水質(zhì)甚至降為劣Ⅴ類，喪失供水水源功能。據(jù)不完全統(tǒng)計[8,9]，目前，我國90%以上的城市水域受到不同程度的污染，城市水環(huán)境普遍惡化，流經(jīng)城市的河流水質(zhì)78%不符合飲用水水源標(biāo)準(zhǔn)，75%的湖泊富營養(yǎng)化，50%的城區(qū)地下水污染嚴(yán)重，近1/3城市人口用水缺乏安全保障。2004年環(huán)境狀況公報[10]顯示，全國47個環(huán)保重點(diǎn)城市中，有14個城市的集中式飲用水水源地的水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)不到80%，地下水水質(zhì)呈下降趨勢。2005年初有關(guān)調(diào)查顯示，調(diào)查范圍內(nèi)的45個城市飲用水水源存在不同程度的有機(jī)物污染，其中部分有機(jī)物具有“致癌、致畸、致突變”毒性。供水水源的污染，不僅加劇了水源短缺的情勢，而且增加了飲用水的處理難度，有機(jī)物在氯化消毒過程中與氯作用，不僅增加氯耗，而且生成多種對人體有害的氯化消毒副產(chǎn)物，其中大部分對人體健康構(gòu)成潛在威脅。
（2）供需失衡
     我國一些城市供水水源結(jié)構(gòu)單一，過分倚重地表水，水量變化較大，水源調(diào)蓄能力差，遇有特殊干旱年份就被迫縮減用水，甚至居民生活飲用水也要實(shí)行限量供應(yīng)，影響城市居民的正常生活。過分倚重地下水的風(fēng)險也是較大的，過度開采地下水，引起地下水水位下降，出現(xiàn)水井越打越深的現(xiàn)象，甚至引起地下水水源枯竭，最后無水可用。
由于經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和人口的急劇增加，引起了城市水資源需求量的快速增長，加劇了水資源的供需矛盾，城市供水水源短缺的現(xiàn)象日益突出，近年來出現(xiàn)了大范圍的城市缺水，并且有從地區(qū)性城市缺水向全國性城市缺水演化的趨勢。目前，全國660個城市中有400多個城市出現(xiàn)不同程度的缺水，其中100多個城市嚴(yán)重缺水，不少城市為此不得不實(shí)行定時供水，城市居民正常的生活和生產(chǎn)受到嚴(yán)重影響[11]。
（3）洪澇災(zāi)害
     由于我國降雨量的時空分布不均，經(jīng)常出現(xiàn)某個或幾個城市在短時間內(nèi)出現(xiàn)雨水大量聚集的現(xiàn)象，如果這些雨水的聚集速度超過了城市的排水能力就會引起洪澇災(zāi)害。我國城市排水工程建設(shè)滯后，遇有洪水發(fā)生時缺乏科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案和有效的調(diào)度，管理方法落后，不能有效地疏導(dǎo)洪水，經(jīng)常造成嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害。目前，全國有防洪任務(wù)的城市639座，其中防洪標(biāo)準(zhǔn)低于10年一遇的城市占15.6％，有403座城市未達(dá)到國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)，城市排澇設(shè)施不配套，內(nèi)澇問題日漸突出[12]。2004年7月，京、滬突降暴雨，北京市41處路段積水，2600多輛汽車被淹，凸顯出現(xiàn)代城市發(fā)展與城市排水設(shè)施的配套存在的差距。據(jù)不完全統(tǒng)計，所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)上千萬元，教訓(xùn)十分深刻[13]。
（4）系統(tǒng)故障
     城市水源系統(tǒng)、供水系統(tǒng)、排水系統(tǒng)和防洪系統(tǒng)的正常、有序運(yùn)行是保障城市水安全的重要基礎(chǔ)，任何一個系統(tǒng)發(fā)生故障，都會危及到整座城市的安全。然而，當(dāng)前我國城市水相關(guān)的法律法規(guī)還不完善，水管理體系還不健全，市民的水安全意識還比較淡薄，局部性的水問題時有發(fā)生，在水源、供水、排水、防洪的各個環(huán)節(jié)，經(jīng)常會出現(xiàn)因?yàn)槟硞�系統(tǒng)故障而產(chǎn)生的水安全問題。同時，因?yàn)橄到y(tǒng)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)性，也經(jīng)常導(dǎo)致各系統(tǒng)在銜接和配合上出現(xiàn)問題。系統(tǒng)故障既有管理的原因，也有規(guī)劃的原因。
（5）突發(fā)危機(jī)事件
     突發(fā)性是城市水危機(jī)事件的重要特征。由于城市中的諸多不確定性因素，造成了城市水危機(jī)的突發(fā)性和不確定性，如發(fā)生時間與地點(diǎn)的不確定，事件性質(zhì)與級別不確定，造成損失與影響的不確定等等。近年來，我國有關(guān)城市水安全的突發(fā)危機(jī)事件呈逐漸增多的趨勢，危害程度加劇。2001年，河南洛寧縣氰化納翻車事件，對洛河沿岸數(shù)百萬人民群眾的生命財產(chǎn)安全產(chǎn)生重大影響[14]。2004年四川某化肥廠氨氮嚴(yán)重超標(biāo)的污染物排放污染沱江，導(dǎo)致內(nèi)江80萬人20余日不能飲用自來水[15]。另外，城市水管爆裂和漏水問題也非常突出，經(jīng)常造成城市局部路面積水或用戶斷水。
     水系統(tǒng)是城市的生命線系統(tǒng)，是保證城市生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)最重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一，但城市水系統(tǒng)卻有很大的脆弱性和安全隱患，是恐怖分子可能實(shí)施襲擊的對象。2003年，九江、南京、汝陽接連發(fā)生投毒案，其中汝陽造成133人嚴(yán)重中毒[16]。因此，保證城市水源及飲用水系統(tǒng)不受恐怖襲擊的威脅是一項莊嚴(yán)而神圣的使命。

三、保障城市水安全的基本對策

     針對我國城市水安全中存在的隱患，提出如下保障城市水安全的基本對策：
（1）加強(qiáng)城市水系統(tǒng)綜合規(guī)劃
     城市水安全是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要用系統(tǒng)規(guī)劃的方法加以指導(dǎo)，也就是要加強(qiáng)城市水系統(tǒng)的綜合規(guī)劃，以增強(qiáng)城市水系統(tǒng)的整體性、適配性、擴(kuò)展性和應(yīng)急能力，全面提高城市水系統(tǒng)的安全性能，為城市的可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。
     對應(yīng)于城市規(guī)劃的不同階段，城市水系統(tǒng)規(guī)劃有不同的任務(wù)[17]：在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃階段，要做好區(qū)域水資源的供需平衡分析，合理選擇水源，劃定水源保護(hù)區(qū)；在城市總體規(guī)劃階段，要分析城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的各類用水需求，確定水系統(tǒng)的發(fā)展目標(biāo)和總體布局，確定藍(lán)線的控制目標(biāo)；在城市詳細(xì)規(guī)劃階段，要確定規(guī)劃期內(nèi)水系統(tǒng)建設(shè)的規(guī)模、詳細(xì)布局和運(yùn)行管理方案，劃定藍(lán)線的控制范圍。從保護(hù)人的生命和財產(chǎn)安全角度出發(fā)，通過設(shè)計城市生命線系統(tǒng)以及城市的防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)，有效地控制和減緩城市水安全的風(fēng)險。
（2）健全城市水安全督察制度
     實(shí)施城市水系統(tǒng)綜合規(guī)劃，保證系統(tǒng)的安全運(yùn)行，需要對影響系統(tǒng)的各個方面進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。因此，要健全城市水安全的督察制度，就是要完善城市水安全監(jiān)督檢查制度、城市水安全通報制度、城市水安全責(zé)任制度[18]，從制度上杜絕城市水安全隱患，將水安全的控制前移，對水源、供水、排水等各個環(huán)節(jié)實(shí)施有效的管理，防范于未然。為此，需要加強(qiáng)對城市供水水質(zhì)和排水水質(zhì)的督察，完善城市供排水監(jiān)測體系，建立水質(zhì)通報制度，對影響水安全的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全面的監(jiān)督；同時，要實(shí)行“藍(lán)線”管理，防止城市水源遭受污染，保證河道和滯洪區(qū)不被侵占。
（3）建立城市水安全應(yīng)急處置機(jī)制
     城市水安全問題具有突發(fā)性、危害大、影響廣的特點(diǎn)，為了應(yīng)對城市突發(fā)的各種水安全問題，需要政府根據(jù)本地實(shí)際建立健全的城市水安全應(yīng)急處置機(jī)制，保證在發(fā)生各種水安全事故時能夠采取及時有效的措施，有效地調(diào)度人力資源，科學(xué)地配置物質(zhì)資源，快速高效地化解各種危機(jī)。城市水安全應(yīng)急處理系統(tǒng)主要包括：水安全危機(jī)應(yīng)急處置的法制體系、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、水安全應(yīng)急預(yù)案等。建立完整的制度規(guī)范、有效的管理體系、科學(xué)的指標(biāo)體系和系統(tǒng)的評估方法，用完善的、可操作性的應(yīng)急預(yù)案做好應(yīng)對城市水安全危機(jī)事件的各項準(zhǔn)備，確保應(yīng)急處置工作的順利開展，能最大程度地預(yù)防和減少城市水安全事件及其造成的損害。因此，構(gòu)建一個“統(tǒng)一指揮、資源共享、反應(yīng)快速、聯(lián)合行動”的城市水安全應(yīng)急處置機(jī)制，應(yīng)對城市公共安全事件的突發(fā)性以及一系列的不確定性，是當(dāng)前我國城市水安全領(lǐng)域中重要的任務(wù)。
（4）完善城市水安全政策法規(guī)
     目前，我國的法律法規(guī)還不健全，相關(guān)的管理還比較薄弱，為此要健全保障城市水安全的相關(guān)法律法規(guī)，用法律來指導(dǎo)和規(guī)范城市的供水、排水和防洪建設(shè)，用制度來推進(jìn)城市水安全各項措施的貫徹執(zhí)行。當(dāng)前我國城市還沒有水危機(jī)應(yīng)急處置的法律法規(guī)，政府在處理水安全緊急事件中運(yùn)用的強(qiáng)制權(quán)、管制權(quán)缺乏充分的法律保障，對社會機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位和社會公眾難以形成有效的、具有權(quán)威力的管理規(guī)范及行為機(jī)制，城市水安全管理尚未納入法制軌道[19]。因此，要進(jìn)一步完善有關(guān)法規(guī)，對于已經(jīng)頒布的法律和法規(guī)，需要結(jié)合城市水安全變化，不斷修改完善。要適時修訂《防洪法》和《水污染防治法》，作為未來制定《水安全法》的過渡，可先行修訂《城市供水條例》或制定《城市供水水質(zhì)督察條例》。只有構(gòu)筑完整而嚴(yán)密的法律體系，才能使城市水安全管理盡快走向規(guī)范化、制度化和法制化軌道。
四、結(jié)語隨著我國城市的快速發(fā)展

     城市水安全的問題日益突出，保障城市水安全，是促進(jìn)城市社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)和諧社會的基本要求。作者在綜合國內(nèi)外專家研究成果的基礎(chǔ)上，對城市水安全的內(nèi)涵進(jìn)行了探討, 并以我國城市水安全的現(xiàn)狀為背景，分析了我國城市水安全的主要隱患，提出了保障城市水安全的基本對策。通過對我國城市水安全問題的思考和歸納，希望對我國城市水資源的保護(hù)、開發(fā)和利用工作有所促進(jìn)，這也是作者近年來努力探索的方向之一。但由于城市水安全問題本身的復(fù)雜性和自己知識的局限性，研究工作還不夠深入，還有許多需要進(jìn)一步研究和探討的問題，文中謬誤之處敬請指正。


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